Processus de production
17. - Les données publiques représentent aujourd'hui en grande partie (certaines ne sont que de sous-produits administratifs, cf supra) une richesse, économique et sociale, fortement convoitée. Pour présenter cette richesse, il faut comprendre la manière par laquelle cette richesse se créé (Chapitre I) et les droits qui peuvent être attachés à ce processus de production (Chapitre II).
Le processus de production
18. - Le processus de production des données publiques qui relève plus particulièrement de certains acteurs (section III) se déroule selon différentes étapes (section I) qu'il convient de décrire et obéit à certaines finalités (section II) que l'on ne peut ignorer.
Section I Les étapes
19. - Comme nous l'avons souligné (cf supra n°16), l'information publique est " un produit que l'on créé " Il convient ici de présenter sa phase de la collecte (& 1) et de traitements (& 2).
1- La collecte
20. - La collecte des données publiques s'effectue à partir de certains modes (A) et concerne certains domaines (B).
A) Les modes de la collecte
21. - Formulaires. Dialogue entre l'Administration et l'administré. Le premier instrument destiné à collecter l'information auprès des personnes physiques et morales est le formulaire (ceci en faisant abstraction du recueil de l'information par la voie orale qui représente le mode de collecte le plus rudimentaire telle une déposition au commissariat de police). Une demande de permis de construire, une réponse à un recensement, une déclaration de revenus suppose de disposer d'un formulaire. Le formulaire mode privilégie de collecte d'information (mais aussi mode de diffusion de certains renseignements) participe, comme cela a été démontré dans une forte intéressante étude publiée il y a quelques années, du dialogue entre l'administration et les administrés [33]. Le dialogue suppose une certaine simplicité de formulation et l'usage d'une langue...compréhensible. A défaut, le dialogue risque d'être un dialogue de sourds. Voilà pourquoi un Comité d'orientation pour la simplification du langage administratif est chargé depuis août 2001[34] de réécrire près de 1500 formulaires administratifs existants.
22. - Formulaires. Dématérialisation. Le formulaire aujourd'hui tend à se dématérialiser. Le développement des EDI (Echange de données informatisé) illustre parfaitement ce mouvement de dématérialisation. Dans les relations entre les administrations et les entreprises, les échanges de données sociales, fiscales, comptables... sous cette forme se sont en effet multipliés. Les modes de transmission électroniques ne se limitent d'ailleurs pas aux EDI. Il peut y avoir transmission de supports magnétiques, transferts de fichiers en ligne, envoi en clair par fax ou télex... . Le programme d'action gouvernemental pour la société de l'information, la circulaire du 7 octobre 1999 relative aux sites internet des services et des établissements publics de l'Etat (cf supra) préconisent fortement la mise en place de téléprocédures pour l'accomplissement des démarches administratives (cf 1.2 de la circulaire in fine le point 2.1.5 sur la mise en ligne des formulaires administratifs). Ces nouveaux modes de collecte suscitent de nouvelles réflexions doctrinales[35].
23. - Guichets uniques. Le dialogue entre l'administration et les administrés ne doit pas se multiplier inutilement. Pour éviter la répétition des collectes, les formalités redondantes, il faut, dans toute la mesure du possible, favoriser l'ouverture des guichets uniques. La loi Madelin sur l'initiative et l'entreprise individuelle du 11 février 1994 ouvrait déjà des perspectives intéressantes en ce domaine (cf plus particulièrement l'article 4 de la loi). Cette facilité ne pouvait cependant pas être utilisée pour les créations d'entreprise, les modifications de leur situation ou les cessations d'activité. Un décret n°96-650 du 19 juillet 1996 est venu corriger cette lacune en créant des centres de formalités des entreprises. Ces centres qui peuvent être créés par les Chambres de commerce et d'industrie, les Chambres des métiers ou les greffes des tribunaux de commerce ont pour mission de faciliter la vie des entreprises en permettant à celles-ci de "souscrire en un même lieu et sur un même document les déclarations auxquelles elles sont tenues par les lois et règlements dans les domaines juridique, administratif, social, fiscal et statistique, et afférentes à leur création, à la modification de leur situation et à la cessation de leur activité " (art 1 er).
A savoir- Les données publiques sont recueillies dans des formulaires, par oral, sur papier ou sur support informatisé, |
B) Les domaines de la collecte
24. - Conformément à la summa divisio civiliste, les données publiques collectées concernent les personnes et les biens.
25. - Les personnes. Les données publiques collectées portent à la fois sur les personnes physiques et sur les personnes morales. La personne physique peut être prise, à travers l'information collectée par le service public, dans son histoire familiale. L'état-civil retrace, à partir d'un certain nombre de données, les grands événements de l'individu (naissance, mariage, décès....). Aujourd'hui, à la suite de l'adoption du pacte civil de solidarité, cette information est complétée du fichier, fort sensible, des personnes "pacsés" (cf le décret 99-1090 du 21 décembre 1999). Elle pourrait être également saisie à partir des données de santé (INSERM) ou des données bancaires (Banque de France). Une société qui suscite le crédit doit parfois prévenir les abus. C'est ce qui explique l'existence d'un fichier national des incidents de remboursement. Une société qui multiplie les instruments de paiement doit également se prémunir contre les mauvais payeurs. C'est ce qui explique le fichier central des chèques impayés. La personne morale fait, elle aussi, l'objet d'un état-civil. Le registre du commerce et des sociétés institué au début du siècle dernier, le registre national tenu par l'INPI (cf infra n°49), le BODACC, Les centres des formalités des entreprises depuis 1996 répertorient, identifient les principaux actes de la vie de l'entreprise.
26. - Les biens. L'information publique révèle l'être mais aussi l'avoir. Les biens de l'individu comme ceux de l'entreprise suscitent la création de gisements d'informations. Que l'on songe ici aux célèbres conservations des hypothèques ou aux cadastres. Tout, ou presque, est connu : contenance cadastrale, nature du sol, localisation du bien, titulaires, privilèges, sûretés......
27. - Sensibilité de certaines informations personnelles. La considération de la source de l'objet des données publiques invite à s'interroger sur la nature du droit que la personne exerce sur la donnée publique. Quel lien unit en effet la personne et l'information qui la concerne ? S'agit-il d'un droit de propriété ? D'un droit de la personnalité ? D'une simple liberté, les droits subjectifs étant ici incapables de rendre compte de la nature du lien des données avec la personne. Sans entrer ici dans cette discussion [36], on peut observer la sensibilité de l'information collectée par la puissance publique sans pour autant évoquer des données sexuelles. Lorsque Colbert tenta d'instituer un régime de publicité foncière par l'édit de mars 1673 sa volonté se heurta "à une vive opposition conjuguée de la noblesse, préférant la clandestinité à la sécurité juridique afin de ne pas révéler au grand jour son endettement hypothécaire, et du notariat craignant une remise en cause de ses prérogatives"[37].
A noter- Le service public recueille des données |
28. - Valeur identitaire de certains gisements d'informations. Cet exemple montre bien que certains gisements d'informations ne peuvent pas toujours être appréhendés comme de simples marchandises. Certaines informations publiques, tant du point de vue collectif qu'individuel, présentent une valeur identitaire. D'un point de vue collectif, le besoin identitaire attaché à certains gisements publics d'information est en effet très fort. Le rapport Leclercq sur les banques de données juridiques [38] l'a bien mis en valeur (sur cette discussion cf infra n°139). D'un point de vue individuel, le cadastre, en décrivant les biens appartenant à l'individu conduit, en dépassant la stricte mission fiscale, à la "définition historique de l'identité d'un résident français". Identitaire dans les biens, l'information publique l'est aussi dans la famille. On sait qu'à partir de la révocation de l'Edit de Nantes, les protestants se trouvèrent privés de l'accès à l'état civil et, par la même, à toute identité. Ce n'est que plus tard, avec l'Edit de tolérance que ces "dissidents" obtiennent le droit de faire constater naissances et mariages par l'officier de la justice royale qui deviendra plus tard le personnage central du service public de l'état civil[39].
2- Les traitements
29. - Traitement social et économique. Les données publiques, avant d'être diffusées par un opérateur font l'objet de différents traitements. Ces traitements obéissent à plusieurs impératifs : sociaux, économiques... L'impératif est social lorsque le traitement effectué est essentiellement tourné vers le souci de protection de la vie privée de la personne. Ce sera le cas lorsque l'opérateur s'assurera d'un certain niveau d'agrégation de l'information pour éviter le profilage de l'individu ou d'une communauté ou plus radicalement lorsqu'il optera pour une anonymisation des données L'impératif peut être également purement économique. L'information est alors collectée, automatisée, commentée, systématisée, compilée, corrélée. Pour présenter cette valorisation économique des données publiques, on peut s'inspirer des différentes plus-values présentées dans le rapport dit Gaudrat (op. cit. ). Cet auteur isole en effet trois séries de plus-value : technique (B), intellectuelle (C) et documentaire (D) qui sont non exclusives les unes des autres[40] et qui s'exercent à partir d'une matière première, la donnée de base ou l'information brute (A).
A) L’information brute
30. - L'information source. L'information, avant d'être envisagée au sein de corpus enrichis, est une information brute. Plus précisément une information brute de collecte. Ce terme est bien sur éminemment relatif. L'information brute n'est en définitive que l'information considérée dans un état antérieur à tout enrichissement. Cette réserve faite, il est possible d'isoler au sein des données publiques un ensemble d'informations brutes, sortes de "primary commodity" qui, à l'image de certaines ressources naturelles en droit international public, sont voulues comme librement accessibles. Dans l'esprit du droit de la concurrence, il n'est pas irréaliste d'isoler cette catégorie d'informations. Comme on l'a justement observé [41] : " Dans le domaine des informations, on a très souvent un marché amont qui correspond grosso modo à l'information brute, complété éventuellement par des marchés de services connexes, comme celui de la mise à jour de cette information brute, et des marchés aval qui peuvent être divers et qui correspondent à des informations retraitées ". La géodésie de base établie par l'Institut Géographique National rassemble un certain nombre de données brutes précisément collectées afin d'établir les cartes géographiques. Des relevés scientifiques, les réponses initiales aux demandes de l'administration (recensement par exemple), les indices de l'INSEE ou bien encore les données météos TAF et METAR sollicitées dans l'affaire Météo-France (sur cette affaire cf infra n°92) sont encore des informations brutes en ce sens qu'elles ont une existence propre avant tout conditionnement intellectuel (exemple d'un commentaire d'un tableau de statistiques) ou documentaire (l'information se fondant dans un ensemble plus large).
B) La plus-value technique
31. - Sens de la plus-value. L'information, une fois collectée (ou avec la collecte), peut faire l'objet d'une plus-value technique. Cette plus-value consiste à présenter l'information sur un support autre que son support d'origine à des fins d'adaptation et/ou de communication et/ou de conservation particuliers. L'intérêt de cette plus-value est la plus grande facilité, quantitative ou qualitative, de traitement, pour ceux qui disposent des systèmes adéquats. Plus simplement encore, il s'agit de s'épargner un coût de la saisie. Pour certains opérateurs privés, partenaires de l'administration dans la diffusion des données, la présentation sur un support informatique sera presque toujours une plus-value. Nombre d'éditeurs juridiques suggéraient ainsi, à travers des prises de positions adressées aux pouvoirs publics, que les organes de l'Etat détenteurs de données juridiques " mettent sur pied des systèmes de diffusion adaptés à une réponse rapide, notamment sur support informatique".
A noter- L'information publique recueillie est de l'information brute· • Plus-value technique, qui diminue les coûts en supprimant des saisies, exemples : la numérisation et la mise sur cédéroms, microfilms, etc |
32. - Diversité des supports. Les contenants de l'information publique réalisant cette plus-value sont aujourd'hui multiples. On songe de prime abord aux formes papiers, aux fichiers, aux nomenclatures, aux répertoires... Les nouvelles technologies de l'information ont considérablement accru cette diversité des supports (supports optiques, disquettes, CD-Rom, microfilm...) et les formes de collecte (sonore, audiovisuelle, informatique, iconographique...). La numérisation et la mise en ligne des données prônée par les autorités politiques (cf intro) s'inscrit dans cette évolution et suscite, au delà des diffusions papier ou télématique, de nouvelles interrogations. La numérisation des données représente en effet une plus-value, en elle même, en ce sens qu'elle favorise, pour les opérateurs publics, comme pour les opérateurs privés, une diffusion/rediffusion plus large, a priori moins coûteuse, plus rapide et plus riche (la mise à disposition des données de base pouvant s'accompagner de services accessoires tels que des conseils, des analyses...). Dans cette perspective, le rapport du Forum des droits sur l'internet [42] suggère que l'Administration mette à disposition du secteur privé ses données sous un format électronique. Plus précisément, " Le Forum recommande que les formats XML et assimilés soient encouragés notamment au travers des travaux réalisés par l'Agence des technologies de l'information et de la communication dans l'administration (ATICA) intégrée en février 2003 au sein de l'Agence pour le développement de l'administration électronique ".
C) La plus-value intellectuelle
33. - La production du sens. L'information collectée peut être commentée, systématisée, à l'image d'un rapport publié à la Documentation Française, des commentaires de statistiques dans les publications de l'INSEE ou des conclusions des commissaires du gouvernement. Le rapport de fouilles, document administratif[43] par excellence, regroupe, outre des faits bruts, le constat qu'en tel lieu figure tel vestige, toute une documentation archéologique tels des graphiques, photos, voire films susceptibles d'une protection au titre du droit d'auteur et au delà, tout un travail d'analyse, de commentaire de données qui méritent une égale protection. Les mêmes conclusions pourraient être adoptées à propos des cartes géographiques de l'IGN précisément élaborées à partir des données géodésiques que nous venons de présenter. A partir des informations brutes, le concepteur de la carte va choisir et combiner différents éléments : les villes, les cours d'eaux, les réseaux routiers et accompagner cette présentation d'informations d'un certain graphisme ou de symboles (animaux personnages...). Ces apports qui représentent une plus-value intellectuelle sont également réalisés par des opérateurs privés. Le travail de consolidation des éditeurs juridiques en est un bon exemple. Une fois publiés "bruts" au Journal Officiel, les textes peuvent être replacés dans leur contexte, par les éditeurs, c'est à dire dans la loi qu'ils modifient ou complètent. Ce travail est bien créateur de sens.
D) La plus-value documentaire.
34. - Les ensembles informationnels. L'information commentée et systématisée peut aussi être enrichie à la suite de sa sélection, de sa compilation, de son classement, de sa corrélation. Cette plus-value documentaire est susceptible de degrés. Comme l'a démontré M. Gaudrat (op. cit.) : "Le seul fait de collecter et de rassembler des informations isolées constitue déjà une plus-value" puisque par définition "l'information existe déjà en deçà de ce rassemblement, mais le rassemblement apporte un plus : une chose est de savoir la température qu'il fait aujourd'hui à midi ; une autre est de savoir la température qu'il a fait chaque jour à midi, dans ce lieu, depuis un demi siècle". Concrètement, cela renvoie aux compilations papiers ou électroniques tels que les annuaires, les recueils de textes sélectionnés tels que des guides administratifs et toutes les bases de données produites par les grands services publics d'information : l'INSEE, l'IGN, DMN, CNRS....
Section II Les finalités
.35. - Pluralité des typologies. Nécessité d'une approche finaliste. Les données publiques ont donné lieu à tant de typologies que l'on pourrait presque dresser une typologie des typologies. Selon la source, car différentes autorités ont proposé de classer les informations publiques ("législateur ", doctrine académique, doctrine administrative..). Selon la nature de l'information. Selon ses supports. Selon la finalité, car les classifications ont été élaborées dans un but bien précis. Sans reprendre ici l'ensemble de ces classifications[44], il convient d'observer que ces typologies omettent presque toutes de s'interroger sur la philosophie de la production des données au sein du service public. Nous connaissons, pour reprendre la théorie des causes d'Aristote, la cause matérielle des gisements publics d'information (en quelque sorte de quoi cette information est constituée, l'information sur l'administré, sur l'observation de la nature....). Sa cause formelle (une information avec ou sans support, protégée ou non par un droit d'auteur...) et efficiente (l'information est générée par un agent administratif dans le cadre de ses fonctions ou par un administré dans le cadre d'un questionnaire...). Rien en revanche de sa cause finale. Une approche téléologique, finaliste parait essentielle. Einsenmann[45] l'avait exposé admirablement. "Entendre ainsi le terme de fonction, c'est se placer au même point de vue que le biologiste lorsqu'il se demande à quoi sert pour l'organisme le glucose ou la bile qui sont produits par le foie ; il ne considère plus alors l'activité du foie en elle même, mais son but, sa destination du point de vue plus général de l'organisme dans lequel elle s'exerce. Nous nous attachons donc, non pas aux fonctions juridiques, mais aux fonctions sociales de l'Administration...".
A noterIl existe de nombreuses typologies de classement des données publiques· Nous nous intéresserons principalement au classement par finalités de l'information |
36. - Données moyen et données objet. L'information publique que nous avons défini comme l'information produite dans le cadre de l'activité du service public, répond bien à deux fins qui peuvent être appréhendées à partir d'une distinction faite par Duguit[46] en matière de domanialité. Pour cet éminent auteur, la distinction "la plus importante à faire" en ce domaine et "qui est en général inaperçue" est "la distinction entre l'affectation de la chose à un Service public tantôt comme objet du Service public, tantôt moyen pour le Service public". En nous inspirant de cette distinction, et en présentant les choses de manière objective et neutre c'est à dire sans a priori de diffusion, nous pouvons bien isoler une information moyen de l'action du service public et une information objet de son activité. Reprenons cette distinction fondamentale[47] (& 1) avant de voir quel est son intérêt (& 2).
1- La distinction des données moyen et des données objet du service public
A) Les données moyen
37. - Définition. L'information moyen de l'action du service public peut se définir comme l'ensemble des données collectées et/ou traitées et (dans une très faible mesure) diffusées par un service public afin de lui permettre d'accomplir des missions dont l'objet statutaire n'est pas précisément la mise à disposition d'informations. Trois séries de données trouvent leurs places à l'intérieur de ce premier groupe.
38. - Il y a tout d'abord, les données de gestion que l'opérateur public a réuni pour ses besoins propres afin "d'administrer" les personnes, agents et administrés, et les biens, patrimoine privé et public. Les rapports sur les fonctionnaires, les groupements d'information liés à des procédures administratives tels que les fichiers d'habitation, du fisc prennent place dans ce premier ensemble. Il y a ensuite les données d'information que l'opérateur produit pour les besoins des usagers, du public afin de permettre l'accomplissement de démarches et de formalités (une brochure thématique des droits), de faciliter des recherches (accéder aux délibérations d'une autorité administrative par un 36.15), de renseigner sur des horaires de transports ou sur des manifestations culturelles.... Il y a enfin les données de décision qui sont attachées à tous les actes que l'opérateur public adopte dans le cadre de ses missions. Ici les données sont orientées dans un processus décisionnel et largement absorbées par la notion de documents administratifs. Cela renvoie à des demandes d'agrément, à des rapports d'enquêtes ou à a des études préliminaires d'implantation par exemple.
DéfinitionsIl existe deux finalités principales à la production de données publiques : · • données de gestion pour administrer les personnes,Les données " objet " : ce sont les données collectées et/ou traitées et /ou diffusées par un service public afin de répondre aux missions dont l'objet statutaire impose à titre principal ou dérivé, la mise à disposition directe d'informations. Exemples : données produites par l'IGN, l'INSEE, dont c'est l'activité principale. Cette distinction n'a aucune assise légale mais apporte une grande clarification pour le droit dont les deux catégories de données relèvent. |
B) Les données objet
39. - Définition. Ce premier groupe d'informations ne doit pas être confondu avec l'information objet de l'activité du service public et qui peut se définir comme l'ensemble des données collectées et/ou traitées et /ou diffusées par un service public afin de répondre aux missions dont l'objet statutaire impose à titre principal ou dérivée, la mise à disposition directe d'informations. De nombreuses distinctions peuvent être établies au sein de ces grands services publics d'informations.
40. - Production et diffusion. On peut ainsi dissocier parmi ces services publics d'informations, les services publics de production et/ou de diffusion des données. Certains services publics tels que l'INSEE, l'IGN ou la DMN peuvent en effet être investis d'une mission de collecte, de traitement, et de diffusion de l'information pendant que d'autres services publics ne sont investis que d'une mission de diffusion, la production (la collecte et/ou le traitement) ne relevant pas de leurs compétences. Par exemple, l'INIST, la Documentation Française, ou bien encore la Direction des Journaux Officiels, assument des missions de diffusion de l'information et non de création. Statutairement, les jugements et arrêts convergent bien vers la Direction des Journaux Officiels sans que celle-ci ait besoin de les collecter (même si le rattachement des données à un fonds documentaire est assimilable à une création puisque producteur de sens).
41. - Activité principale et activités accessoires. On doit également distinguer les hypothèses où l'information est l'objet principal de l'activité du service de celles où elle est un objet dérivé. Au sein de l'information objet de l'activité du service public, il existe bien une information qui est requise statutairement à titre principal tels que la géodésie de base pour l'IGN, les résultats bruts du recensement pour l'INSEE de même qu'il existe une information dérivée élaborée à partir de cette information-source telles que des études spécifiques que pourrait réaliser l'INSEE à la demande d'une entreprise. Le rapport Groshens[48] sur les relations entre le secteur public et le secteur privé dans le domaine de l'industrie éditoriale a bien mis en valeur ce point en dissociant "l'édition occasionnelle, l'édition institutionnelle et l'édition accessoire à une mission de service public". L'imprécision des textes ayant institué les grands services publics d'informations a largement favorisé les diffusions d'opportunité. C'est sur ce point que se concentrent d'ailleurs les difficultés avec les éditeurs privés.
42. - Données professionnelles et grand public. Dans la continuité de cette classification, on pourrait s'attacher à la destination de cette information pour départager les hypothèses où les données bien que disséminées, à l'origine, pour le compte d'un nombre d'usagers restreints, tendent à s'ouvrir sur un public plus large.
Quel est l'intérêt de la distinction ?
2- L’intérêt de la distinction des données moyen et des données objet du service public
43. - La distinction que nous venons de présenter permet de ne pas confondre différents mécanismes juridiques (A) essentiels dans le débat de la diffusion des données publiques. Elle favorise également la dissociation de données produites selon des logiques différentes (B).
A) Dissocier les mécanisme de l’accès et la diffusion
44. - Données moyen, accès et valeurs sociales. Données objet, diffusion et valeurs économiques. Les données moyen de l'action du service public qui regroupent les informations de gestion, d'information ou de décision correspondent en grande partie aux informations conceptualisées dans les notions de documents administratifs, de fichiers ou d'archives. Ces trois concepts relèvent essentiellement des législations d'accès qui, comme nous l'avons relevé (cf supra n°5), suscitent avant tout des valeurs sociales. Tout autre est la logique des données objet de l'activité du service public. Dans ce cadre, les données publiques représentent un matériau doté d'une valeur d'échange au sens ou l'entend Marx. Les problèmes juridiques posés ne seront pas de même nature. Les difficultés se concentreront ici autour du droit de la concurrence, pour savoir si l'opérateur public peut ou non intervenir sur le marché de l'information. S'il le fait à quelles conditions (exclusivité, prix...). A un autre niveau se posera la question de l'accès économique des opérateurs privés.
B) Dissocier les données relevant de logiques différentes
45. - Etat ordonnateur, Etat prestateur… L'information moyen et l'information objet ne relève pas de la même logique de production. Même si certaines données passent d'un ensemble à un autre[49], il ne faut pas en effet confondre ce qui relève, d'après la présentation de Einsenmann (op. cit. p.18), de l'Etat "ordonnateur" et ce qui relève de l'Etat "prestateur de services ou de biens". L'information moyen relève bien de cet Etat qui ordonne des actes. L'information objet, d'un Etat producteur de biens et de services. Dans un cas il s'agit de produire de l'information pour exécuter les missions, dans l'autre, la production de l'information est la raison même du service et de l'activité.
ImportantLes données " moyen " et les données " objet " ont des valeurs et des logiques différentes : |
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| - Les données " moyen " • relèvent de la législation des droits d'accès ; • ce sont des données de gestion, d'information et de décision qui ont de la valeur sociale ; • les données de gestion et de décision n'ont pas vocation à être diffusées ; • leur production est liée à la notion de l'Etat ordonnateur. |
- Les données " objet " • relèvent de la problématique de la diffusion ; • la plupart ont vocation à être diffusées • elles ont en général une valeur marchande et alors leurs problèmes juridiques relèvent du droit de la concurrence ; • leur production est liée à la notion d'Etat prestataire de services |
46. - Conséquences. Cette différence de logique confère aux données publiques des caractères différents. L'information de gestion et l'information de décision composant le premier groupe sont des informations relevant d'une activité centripète n'ayant aucune vocation à être diffusées contrairement à l'information d'information qui est disséminée naturellement vers le citoyen. L'information de gestion et d'information sont des informations qui seront le plus souvent non contentieuses par opposition à l'information de décision qui, parce qu'elle prépare ou exécute une volonté destinée à introduire un changement dans les rapports de droit ou à modifier l'ordonnancement juridique, sera plus facilement l'objet de recours. En contrepoint, l'information du second groupe est une information qui ne relève plus d'une activité centripète puisque mise à disposition du public, de l'usager proprement dit à ce qui peut devenir un client. L'information objet n'est a priori pas contentieuse même si, nous le verrons, l'activité de mise à disposition de données par l'Etat peut entraîner une responsabilité du fait de l'information.
47. - Discussion sur la réception et la pertinence de la distinction. Cette distinction qui ne trouve aujourd'hui encore aucune assise légale (l'ancien projet de loi sur la société de l'information mélangeait tout au contraire les deux choses) est implicitement reconnue par la doctrine. M. Ronai[50] ne notait-il pas que "la valorisation des gisements de données ne se pose dans les mêmes termes pour les quelques administrations dont l'objet même est de produire et de diffuser des informations (administration à dominante informationnelle) et pour la grande majorité des administrations (pour qui la production d'informations n'est qu'une activité dérivée)" ? La même position peut être trouvée chez M. Gaudrat[51] lorsqu'il souligne très justement que "le service public de la justice a pour mission de trancher les différends, ce qui donne lieu à une production judiciaire riche en informations..." mais "qu'on ne saurait pourtant soutenir que le service de la justice a pour mission de produire de l'information judiciaire". Le propos vaut d'ailleurs pour tous les services publics. De la même manière, le Rapport Mandelkern (op. cit.) envisage de manière différente la diffusion des données dites " essentielles " selon que l'on est en présence d'un " diffuseur institutionnel " ou d'un autre organisme public ce qui isole là encore le service public d'information des autres services publics usant de l'information. Enfin l'article 3 du projet de directive du 5 juin 2002 en excluant l'exploitation par les opérateurs privés des " documents dont la fourniture est une activité qui ne relève pas de la mission de service public dévolue aux organismes du secteur public concernés en vertu de la loi ou d'autres règles contraignantes ou … en l'absence de telles règles en vertu des pratiques administratives courantes" peut être interprété comme la mise à l'écart du champ du texte des informations qui ne sont pas l'objet de l'activité du service public. Dans le même sens les dispositions de nos voisins britanniques complétant le Code of Practice on Acces to Government Information distingue l'information émanant des Administrations centrales et celle procédant de l'activité des grandes agences publiques. Sans qu'il soit bien nécessaire de multiplier les exemples, on pourrait objecter que les nouvelles technologies de l'information brouillent fortement la distinction de l'accès à la diffusion, celui qui accède étant de plus en plus un rediffuseur. Un auteur, a ce sujet, a pu évoquer "une mutation du droit d'accès"[52]. Dans un autre sens le rapport élaboré par les Forum des droits de l'internet (op. cit. p. 51) souligne que " les logiques d'accès et de diffusion, bien que différentes sont relativement complémentaires : une donnée publique non diffusée restera accessible, notamment pour le citoyen sur le fondement des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 ". Cette conclusion nous semble quelque peu hâtive. Pour que la donnée publique soit accessible sur la base de la loi du 17 juillet 1978, il est encore nécessaire qu'elle adopte la forme d'un document administratif qui n'est pas n'importe quelle information émanant d'un opérateur public. A propos de l'évolution technologique brouillant la distinction de l'accès et de la diffusion (et à supposer que cette évolution technologique soit bien réelle, ce que nous sommes techniquement incapables de juger), il n'appartient peut-être pas au juriste de consacrer cette évolution technologique. Le droit ne doit pas se contenter d'entériner le fait social, économique ou technologique.. Il nous semble que la logique de notre droit est de distinguer le droit d'accès et le droit de diffusion, les valeurs sociales et les valeurs économiques…Accéder n'est point pouvoir commercialiser.
Section III Les acteurs
48. - Diversité de la production. Etat providence. Pour avoir une meilleure connaissance des phénomènes sociaux et/ou économiques, l'Etat a constitué de véritables gisements publics d'informations, ce qu'un auteur a pu désigner par "infrastructure cognitive" [53] de la société. Il ne s'agit plus seulement de dénombrer les hommes, dans le cadre d'un recensement, pour le recrutement de l'armée ou pour lever l'impôt. Il faut connaître la production des richesses et des populations (statistique), le territoire (cartographie), l'environnement ou la santé (épidémiologie).... Les données publiques produites touchent ainsi tous les domaines de la vie économique et sociale. Il y a le domaine de l'information statistique (l'INSEE), culturelle (Les Musées), juridique (la Direction des JO), légale (l'INPI, les greffes des Tribunaux de commerce), médicales (INSERM), météorologique (la Direction de la Météorologie Nationale), géographique (l'Institut Géographique National).... Tout ceci relevant du groupe de l'information objet de l'activité du service public que nous venons de présenter. A la réflexion, la diversité des données tient à l'émergence de l'Etat providence analysé par M. Ewald [54]. C'est bien en effet l'Etat providence qui a amplifié l'œuvre de production des données par la création de grands instituts : l'IGN, Institut Géographique National ; l'INSEE, l'Institut National de Statistiques et des Etudes Economiques ; l'INPI l'Institut National de la Propriété Industrielle..... Un auteur [55] a évoqué, à propos de cette évolution, l'existence d'un Etat non plus "frugal" mais "opulent". L'opulence de cet Etat peut ici être présentée à partir de certains grands services publics d'information : l'INPI (& 1), l'INSEE (& 2) et la Direction des Journaux Officiels (& 3).
1- L’INPI
.49. - L'information légale. L'Institut National de la Propriété Industrielle qui est un établissement public administratif relève du ministère de l'industrie. Plus connu pour ses activités en matière de marques ou de brevets, il tient également le célèbre registre national du commerce et des sociétés qui centralise et diffuse les données des registres locaux établis dans les greffes des tribunaux de commerce. Conformément à l'article L 411-1, 2° du Code de la propriété intellectuelle, l'INPI est en effet tenu de centraliser :"le registre du commerce et des sociétés, le répertoire des métiers, le Bulletin officiel d'annonces civiles et commerciales ; il assure la diffusion des informations techniques, commerciales et financières contenues dans les titres de propriété industrielle et instruments centralisés de publicité légale". Cette information légale, fondamentale pour la vie économique, est diffusée à différents niveaux. L'INPI a concédé l'information visée à l'article L 411-1, 2° à un concessionnaire, ORT, qui a mis en place une base de données appelée Euridile. L'information légale est également mise à disposition par les greffes des tribunaux de commerce qui ont leur propre système appelé infogreffe. Les Journaux officiels diffusent également le BODACC (Bulletin officiel des annonces civiles) et l'INSEE ses bases de données statistiques comme SIRENE. Une étude a révélé comment ce marché de l'information légale était lucratif. En 1993, les banques de données regroupant ces informations ont donné lieu à 2 millions d'heures d'interrogations et ont rapporté aux greffes diffusant infogreffe 300 millions de chiffre d'affaires [56]. Ceci sans évoquer la situation des opérateurs privés présents sur ce marché.
A noterPour mieux connaître et suivre des phénomènes sociaux ou économiques, l'Etat a créé des organismes publics dont la mission principale est de recueillir, de produire, de stocker des données publiques. • le dépôt des marques et brevets - L'INSEE, Institut national de la statistique et des études économiques, qui dépend du ministère de l'Économie et des Finances http://www.insee.fr - L'INSEE a six missions essentielles : produire, analyser, diffuser, coordonner, former, coopérero • Les données des recensements - La direction des journaux officiels qui est un service du Premier ministreo - Désormais depuis le décret 2002-1064 du 7 Août 2002, l'accès à toutes les informations juridiques officielles sont gratuites et accessibles sur internet sur le site www.legifrance.gouv.fr |
2- L’INSEE
50. - L'information sur les richesses et la population. L'INSEE est une Direction générale du ministère de l'Économie et des Finances qui a été créé le 27 avril 1946. Il regroupe les services de statistiques et les études économiques et de documentation et remplit de nombreuses fonctions [57] : collecter les données sur les mouvements des personnes et des biens, recenser la population, centraliser l'information statistique.... L'institut produit et diffuse de nombreuses données sensibles. Le Répertoire national d'identification des personnes physiques par exemple dont le numéro, utilisé principalement par la Sécurité sociale, a fait naître les craintes d'une interconnexion de fichiers préjudiciables à la vie privée. L'INSEE gère également le fichier électoral ou le Répertoire des entreprises appelé SIRENE qui est fort sollicité depuis qu'il est accessible en ligne. Le système national d'identification et du répertoire des entreprises et de leurs établissements couvre près de quatre millions d'établissements et donne lieu à de très nombreuses mises à jour quotidiennes de cette base de données. L'INSEE est surtout connu du grand public en raison du recensement. Les recensements généraux conditionnent la prise de décisions d'autorité administratives ou d'entreprises fort importantes. Vauban, en son temps, avait fort bien mis en évidence ce point. La constitution de ce savoir social semble plus que tout autre attaché à l'Etat. A propos de la collecte de l'information statistique, un auteur [58] a pu noter : "Tour à tour maître et esclave, l'agent recenseur joue deux personnages dans deux comédies différentes : celle de la souveraineté, celle de la connaissance". Il est vrai qu'il faudra attendre le début du XVIII siècle pour envisager la publication de l'information statistique. Aujourd'hui nous sommes loin de cette confidentialité. Les données produites par l'INSEE sont très largement diffusées par ses soins. Sa politique de diffusion (notamment ses contrats) a d'ailleurs très largement inspiré d'autres grands instituts.
