II - Intérêts économiques et sociaux
A) Une richesse économique
Les données publiques sont une richesse économique pour les opérateurs privés (1°) et pour les opérateurs publics (2°).
1°) Pour les opérateurs privés
7.- Commission européenne. Marché de l'information. La volonté de diffusion des données publiques par les opérateurs privés s'inscrit essentiellement dans le cadre du développement du marché européen de l'information auquel la Commission des communautés européennes invite depuis maintenant plus de dix ans [8] afin de ne pas trop subir le marché américain. Certaines études ont démontré en effet que 90% du marché de l'information distribuée en Europe proviendrait dans les années 1990 d'acteurs américains. Fortement appuyée par les industriels de l'information et comme fort souvent vivement inspiré du modèle américain (qui s'avérera par la suite beaucoup moins libéral), la Commission ne conçoit alors la réalisation de ce marché intérieur des services d'information qu'au travers d'une large ouverture des gisements publics de données. Plusieurs textes vont poser un principe de la disponibilité des données publiques. Les lignes directrices pour l'amélioration de la synergie entre le Secteur public et le Secteur privé sur le marché de l'information [9]. Le Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information [10]. Tout récemment, la Commission dans une communication du 23 octobre 2001 intitulée "eEurope 2002 : créer un cadre communautaire pour l'exploitation de l'information émanant du secteur public" relance le projet d'une directive sur l'accès aux données publiques (qui contient un même principe de libre accès) tout en soutenant d'un point de vue économique les projets de valorisation économique des données publiques [11]. Le projet de directive a vu le jour le 5 juin 2002[12]. Il a fait l'objet depuis de différentes retouches.
A noter- Les données publiques constituent une richesse économique et sociale·
- Les opérateurs publics voient eux aussi, désormais, dans les données publiques, une ressource qu'il est possible de valoriser |
2°) Pour les opérateurs publics
8.- Revendications des opérateurs privés. Ces recommandations sont relayées au niveau national par différentes revendications, ou actions, d'acteurs économiques. C'est ainsi que la Fédération Nationale de la Presse Française a pu adresser un mémorandum [13] particulièrement virulent aux pouvoirs publics, en dénonçant pêle-mêle : les pratiques du droit d'auteur, la politique tarifaire, les ententes ou les abus de position dominante de l'administration. C'est également ainsi que différents opérateurs publics diffusant des données (la Direction de la Météorologie Nationale, France Télécom...) ont été poursuivis sur la base du droit de la concurrence afin de délivrer l'information qu'ils entendaient se réserver.
9.- Rapports et Circulaires. Afin de répondre à ces inquiétudes, de nombreux rapports et circulaires concernant directement les données publiques ont été adoptés. Les travaux doctrinaux se sont multipliés [14] . Sans souci d'exhaustivité nous songeons au rapport Gaudrat (op. cit.), au rapport Soubie[15] ou au rapport Mandelkern[16] ; plus récemment au travail réalisé dans le cadre du Forum des droits sur l'internet[17]. Chaque rapport est animé d'une préoccupation particulière, conforter une politique de tarification, intégrer de nouvelles technologies de l'information et d'une doctrine propre. Globalement, il faut bien reconnaître que ces travaux sont plutôt favorables aux intérêts de l'administration (peut être aussi parce que les intérêts des opérateurs privés sont présentés de manière excessive). D'un autre point de vue, une partie de ces rapports oublie souvent qu'avant de solliciter un droit à l'information (comme d'autres ont pu revendiquer un droit au bonheur !) ou de découvrir un "État providence télématique garant d'un droit de savoir à valeur constitutionnelle"[18], les données publiques peuvent être appréhendées sous l'angle du droit de la concurrence, du droit des contrats ou du droit public économique. Les circulaires du 14 février 1994 relative à la diffusion des données publiques (op. cit.), la circulaire du 20 mars 1998 relative à l'activité éditoriale des administrations et des établissements publics de l'État, la circulaire du 17 décembre 1998 relative à la diffusion de données juridiques sur les sites Internets des administrations, la circulaire du 7 octobre 1999 relative aux sites internet des services et des établissements publics de l'État, la circulaire du 9 décembre 1999 relative à l'institution d'un médiateur de l'édition publique[19] et l'ancien projet de loi sur la société de l'information qui comporte tout un volet données publiques[20] ne sont pas tombées dans ce travers. Tout au plus peut-on leur reprocher (malgré l'indéniable clarification qu'elles apportent) de s'appuyer sur une doctrine et jurisprudence administrative (parfois tombée en désuétude) qui ignorent certaines réalités économiques.
10.- Caractéristiques des données publiques. La volonté de diffusion des données publiques par les opérateurs privés s'explique essentiellement par les caractéristiques attachées à l'information produite. L'information produite dans le cadre de l'activité du service public est en effet une information exhaustive de par le principe d'égalité, stable et complète en raison d'un principe de continuité qui impose une collecte ou un traitement sans interruption. Elle est aussi une information fiable en ce sens que des sanctions directes ou indirectes peuvent être attachées aux refus de la personne auprès de laquelle elle est recueillie [21]. A la suite des investissements technologiques consentis par l'État (cf infra), elle est enfin une information aujourd'hui en grande partie automatisée ou numérisée de sorte que les opérateurs privés peuvent s'épargner certains coûts de saisies non négligeables.
11.- Investissements en nouvelles technologies de l'information. L'entreprise de la diffusion des données par les opérateurs publics à des fins commerciales trouve son explication dans différents facteurs interdépendants. L'utilisation des nouvelles techniques informatiques par nombre d'opérateurs publics, jugée conforme par certains, à l'implication progressive de l'État dans l'économie technologique [22], a profondément modifié l'appréhension de l'information [23]. Celle-ci n'est plus en effet seulement perçue comme un outil de l'action administrative, une ressource au service de l'action interne, qu'il s'agit de mieux organiser à des fins d'efficacité[24] et de plus contrôler à des fins de transparence. Elle est aussi une ressource qu'il est possible de valoriser. Les nouvelles technologies suscitent en effet la création de données plus fiables et précises. Les informations circulent mieux, s'agrègent et se modifient, se croisent et s'enrichissent. Des agrégats et des synthèses peuvent être désormais réalisés, devenant ainsi des sources de revenus financiers parfois conséquents.
12. - Restrictions budgétaires. Dans une période qui n'était pas (et qui n'est toujours pas) propice aux largesses budgétaires, parfois à défaut de toute initiative privée, les opérateurs publics prennent conscience qu'au delà de leurs préoccupations internes, les gisements d'informations peuvent être envisagés comme une ressource financière externe non négligeable[25] .
B) Une richesse sociale
La diffusion des données publiques à des fins commerciales, qu'elle soit le fait d'opérateurs privés ou publics, ne doit en aucun cas occulter la dimension sociale qui préside à la production de la richesse.
13. - Finalités de la production. On ne peut en effet faire abstraction de la finalité pour laquelle l'information publique a été produite. Les données publiques apparaissent en grande partie avant tout comme une "matière première de l'activité administrative"[26], matière première créée le plus souvent, afin de permettre aux opérateurs publics d'accomplir leurs propres missions. Préparer, adopter ou exécuter des actes, lever l'impôt, rendre la justice ou assurer la sécurité d'un pays implique de "disposer d'informations fines et exactes sur la population"[27]. Pour autant, la seule "détention" de ce qui apparaît bien ici comme un "sous-produit administratif" ne confère aucun droit à une diffusion marchande au profit des opérateurs publics [28]. Pas plus que cette valeur décisionnelle initiale, la commercialisation des données publiques, cette fois-ci envisagée, côté opérateurs privés, ne saurait éclipser la valeur cognitive qui peut être attachée à la constitution de la richesse. La création de nombre de gisements publics d'information procède en effet, de la volonté de tout État moderne de développer ce qu'un auteur a pu désigner par "infrastructure cognitive" des sociétés. La rediffusion de cette information, en l'état ou après traitement, par les opérateurs privés ne doit en aucune manière menacer la constitution de ce savoir social et ce, d'autant plus, qu'à la constitution de ce savoir social, peut être également attachée l'idée de souveraineté, de police, de sécurité de l'organe producteur (que l'on songe aux données de santé publique, météorologiques, routières...)
A noter- La détention de données publiques constitue une richesse sociale en ce sens qu'elle permet une connaissance fine de la société· • Pour répondre au principe d'égalité devant l'information |
14. - Conditions de la production.On ne peut pas plus faire abstraction des conditions dans lesquelles les données publiques sont produites. D'un strict point de vue économique, la constitution de certains gisements d'informations entraîne des investissements considérables pour la communauté. Le coût de l'avant dernier recensement de population était de l'ordre de 1 milliard de francs, la réalisation d'une carte géographique nationale représente quant à elle cinquante années de travail.... Une gestion rationnelle de cette valeur ne peut donc raisonnablement se satisfaire d'une vision, aujourd'hui encore largement répandue, où les données publiques apparaissent comme de vulgaires res nullius offertes gratuitement au premier occupant. D'un point de vue juridique, la diffusion à des fins commerciales par les opérateurs publics d'une information financée par l'impôt et de surcroît collectée et traitée sous une certaine contrainte peut laisser songeur.
15. - Finalités de la diffusion. En contrepoint, il faut bien prendre conscience que les opérateurs publics ont des missions d'information propres. Or nul ne peut plaider en faveur du maintien de certains dans l'ignorance. Voilà pourquoi le gouvernement actuel a entrepris un programme d'action pour "Préparer l'entrée de la France dans la société de l'information"[29] (PAGSI) à partir de 1997. Pour le Premier ministre, "pour répondre à l'exigence démocratique de transparence de l'État, un accès plus aisé à l'information publique" est "indispensable" (Discours dit d'Hourtin) Sur cette base, de nombreux projets ont été mis en place. Nous songeons, plus particulièrement dans le cadre de notre objet d'étude, aux espaces publics numériques d'éducation[30] , par lesquels les grands services publics d'information mettent librement à la disposition des enseignants, des élèves et des étudiants des données publiques (météos, culturelles, médicales..). Plus généralement, une circulaire du 23 août 2001[31] organise des "espaces publics numériques" qui consistent à labelliser toutes initiatives (et pas seulement les initiatives publiques) favorisant l'usage de matériel informatiques et des accès internet. Il s'agit en quelque sorte de réduire (ce que certains ont nommé) la "fracture numérique" ou plus simplement d'assurer la diffusion des données publiques dans le respect d'un principe d'égalité devant l'information.